A 18 años de la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia

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Por Heve Otero

Resumen:

El artículo desarrolla la historia, aplicación, avances y cuestiones pendientes del Código de la Niñez y Adolescencia de Paraguay, sin dejar de mencionar el contexto y desafíos actuales para garantizar los derechos humanos de esta población.

Palabras claves: Código de la Niñez y la Adolescencia, Legislación, Inversión, Políticas Sociales,  Disminución de la Pobreza, Desigualdad, Bono Demográfico.

A 18 años de la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA), nos interrogamos sobre su desarrollo e implementación en Paraguay y en un paralelo simbólico con la niñez; cuestionamos su nivel de traducción en políticas sociales efectivas en favor de la infancia y adolescencia.

Se podría ensayar -en una respuesta inicial- que la implementación dista de ser la ideal o la necesaria para la niñez, por lo que la distancia a recorrer aún es considerable. No obstante, hay que tener en cuenta aquí que el punto de partida previo a la instalación del CNA -o la línea de base de situación de los diferentes derechos humanos de la niñez- se encontraba muy debajo de lo aceptable o de los mínimos necesarios para hablar de cierto bienestar del sector. 

El proceso de instalación de esta Ley marcó diferencias vitales importantes para el sector, tales como la instalación de la Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia y la creación del Sistema Nacional de Protección y Promoción de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Ambas creaciones de infraestructura institucional han dado el marco básico para el comienzo de la instalación de las políticas sociales. Pero ese ha sido solo el comienzo.

Tomemos algunos puntos a considerar cuando se evalúa la implementación del CNA.

CONTEXTO DE LA REFORMA LEGISLATIVA

Es importante entender el contexto de la creación del CNA en la región latinoamericana en la década de los noventa. Con la aparición de la Convención por los Derechos de la Niña y el Niño se impulsó, desde los distintos organismos técnicos de cooperación y de las organizaciones no gubernamentales internacionales a nivel regional, la ratificación de la Convención y la posterior adecuación legal en niñez de los países a esta Convención. 

Los supuestos para entonces podrían haber sido que la situación de la niñez mejoraría de forma sustancial con la reforma legislativa, que armonizaría la norma a lo propuesto por la Convención y tendría un impacto directo por consecuencia en el desarrollo e implementación de políticas sociales del sector. Este supuesto tal vez respondía a la lógica europea de relación entre la norma y los estados de bienestar, que tenía ya décadas de desarrollo en dichos países. 

La historia latinoamericana ha sido otra y, si bien el cambio en la norma ha sido un hito importante, el mismo movimiento que impulsó la adecuación legal evaluó, décadas más tarde, que no fue suficiente para desencadenar cambios sustanciales y que ha sido el tema de la inversión en la niñez uno de los obstáculos en varios países para la mejora sustancial en la vida de las niñas, niños y adolescentes de la mano de las políticas sociales.

LOS AVANCES QUE UN PAÍS LOGRA DAR TIENEN UN IMPACTO POSITIVO EN LA NIÑEZ

En general, este enunciado es siempre válido y se logran visualizar los beneficios para la niñez, aún cuando los beneficios sean indirectos y relacionados con sectores como los de mujer, comunidades campesinas o mejoras laborales. Si bien este enunciado parecería de sentido común, pensar la niñez desde esta integralidad supone un trabajo con una aproximación de articulación y perspectiva interinstitucional superando lo sectorial y estanco, que en algún momento pudo haber estado presente en el proceso de aprobación y/o instalación del CNA. 

Este aislamiento no ha beneficiado a la situación de la niñez y ha comenzado a revertirse lentamente. En este sentido, el sector de la niñez ha logrado transitar un camino de mayor interacción con los distintos sectores de la sociedad.

Entonces algunos puntos a evaluar en relación a este apartado podrían ser: Durante las pasadas décadas, cuál es la situación de mejoría de ingresos de las familias y comunidades, en términos de empleos y economía campesina; cuáles han sido las reformas impositivas realizadas a nivel país que pudieran haber ayudado al Estado a disponer de más fondos para la inversión social; qué porcentaje de aumento recibió la inversión social y la niñez en particular. 

Teniendo en cuenta que son los gobiernos locales los que están más cerca de las comunidades, podemos preguntarnos cuánto ha logrado el país descentralizar y desconcentrar recursos a los gobierno locales en estas décadas.

DISMINUCIÓN RELATIVA DE LA POBREZA

La progresiva disminución de la pobreza ha colaborado en mejoras para la niñez. Paraguay ha logrado reducir la pobreza entre los años 2011 al 2016 del 37.03% al 28.86%, según la Encuesta Permanente de Hogares.

No obstante, aún se precisa cerrar brechas y lograr mejoras en relación a las siguientes cifras. La infancia en Paraguay constituye prácticamente la mitad de la población en situación de pobreza: de 1.949.272 personas en situación de pobreza, 962.542 son niñas y niños, en un porcentaje del 49.4%. A su vez, de este número 600.000 tienen menos de 10 años, lo que representa el 40%, y 136.000 son niñas y niños, o sea, el 9% se encuentra en extrema pobreza¹

Estos datos reflejan lo crucial que es la inversión, dado que por definición la pobreza tiene rostro de infancia, en tanto que niñas y niños no poseen bienes y viven en situación de dependencia por su estado de desarrollo evolutivo, lo que marca una vulnerabilidad de situación de vida. En este sentido, es importante considerar la siguiente distinción en relación de la pobreza en las distintas franjas etarias:  “La pobreza de niñas, niños y adolescentes difiere de la de los adultos porque los expone a todo tipo de violencia por su indefensión y vulnerabilidad, limita su acceso equitativo a los servicios sociales de salud, educación y agua potable en el momento de crecimiento más importante de la vida humana y genera un desarrollo suficiente de sus capacidades humanas, que los marca definitivamente por toda su vida e incluso a la de sus hijos”².

INVERSIÓN 

Este punto adquiere una pertinencia mayor cuando se evalúa la inversión en lo social y en particular en la niñez.  El artículo 4 de la Convención por los Derechos de la Niña y el Niño establece “que los Estados adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención”³. Es decir, los Estados deberán realizar los mejores esfuerzos para aumentar la inversión. 

Paraguay, según la CEPAL (2017) en un estudio que abarca el periodo 2000 al 2015, registra el menor gasto en inversión social de la región, con el 4.28% que representa un gasto del PIB de 12.01%. El promedio para la región es de 14.46 % del PIB.  

En este punto, Paraguay está relegado en la región y este rezago potencia un impacto negativo en la vida de niñas, niños y adolescentes. Esta área es, tal vez, aun existiendo observaciones y recomendaciones permanentes del Comité de Derechos del Niño y recomendaciones de diferentes organismos, una de las áreas con menor cumplimiento de derechos y avance. 

El descuido en esta área habla de varios puntos de preocupación, algunos de los cuales podrían ser: Si bien la reforma legislativa ha sido exitosa no se han asignado los recursos necesarios por los que la implementación efectiva de las políticas es en muchos casos aún una ficción. Esto demuestra la escasa voluntad política de las distintas administraciones de gobierno en favor de este sector; refleja también un descuido por lo social lo que nuevamente cobra un impacto de importancia negativa para la niñez. 

Es de urgencia revertir esta situación ya que además se observa un deterioro en la manutención de los presupuestos de los distintos ministerios y, en particular, el del Ministerio de la Niñez y Adolescencia.

En este sentido, se observa un retroceso en algunas dimensiones y un estancamiento en otras.

VARIOS TEMAS HAN ADQUIRIDO VISIBILIDAD, SIN PRECISAMENTE HABER REGISTRADO MEJORAS EN LAS RESPUESTAS DE POLÍTICAS SOCIALES

Temas como violencia sexual, abuso, maltrato, trata, trabajo y explotación infantil, embarazo adolescente, género, opciones sexuales, adopciones entre los más relevantes, han pasado a ser discutidos en las últimas décadas con mayor intensidad y frecuencia que en toda la historia de Paraguay. 

El que estos temas hayan logrado ser visibilizados y discutidos por la sociedad, que ocupen espacios en los medios y en las redes sociales, que hayan sido sujetos de diversas leyes específicas, implica el primer avance en relación a décadas anteriores, aunque no es suficiente para alcanzar aún impacto positivo en la vida de niñas, niños y adolescentes. 

El desafío actualmente se ubica en el impulso a las políticas sociales y el aumento de la inversión para dar las respuestas necesarias.

De todas formas, a partir de la visibilización producida, también se han podido constatar las dificultades culturales alrededor del cumplimiento efectivo de los derechos. Obsérvense como ejemplo las dificultades alrededor de la instalación de la educación sexual en las escuelas, el embarazo adolescente, el hablar del tema de “género” y algunos fallos judiciales en casos de abuso sexual. 

Estos son tres ejemplos de las grandes resistencias y dificultades de miembros de la sociedad en los distintos niveles, incluidas las autoridades judiciales, en abrazar estos temas y darles una solución.

Estos ejemplos nos dan información de por qué ciertas políticas no prosperan, más allá de los temas presupuestarios y de inversión. Para los temas citados en este caso, los grupos de poder continúan protegiendo la estructura patriarcal en desmedro de los derechos de todo el sector, siendo las niñas y adolescentes mujeres las más perjudicadas.

LA VENTANA DE OPORTUNIDAD

Paraguay está transitando por un periodo denominado “de bono demográfico”, que se constituye en una oportunidad para lograr una mayor inserción laboral, una forma de producir y generar ahorros, ya que la cantidad de personas en edad productiva es mayor, por este bono, que las que se encuentran en situación de dependencia.  

Paraguay aún tiene una ventana de ventaja, el porcentaje de envejecimiento es de 27.7%, mientras que en la región es del 54.9%. Las personas en edad de trabajar en relación a personas potencialmente dependientes es  adecuada

Pero esto tiene una implicancia para la dimensión de cuidados ya que, al no existir alternativas para el cuidado, muchas de las veces se reduce la cantidad de personas disponibles para trabajar, dado que están desarrollando esas otras tareas. El sector mujer es el más afectado. De esta forma, sería deseable invertir en el presente en consolidar un sistema de cuidados que atendiera especialmente a la población infantil del país y anticipara las demandas de una población adulta mayor creciente. 

Por otro lado, poder disponer de un sistema de cuidados, en particular de los primeros mil días de vida, representaría una mejora para la primera infancia que se encuentra pendiente y en suspenso aún. 

Con esto se consolidaría una cadena virtuosa entre el cuidado adecuado a niñas y niños en su primera infancia, con mayores oportunidades para un desarrollo infantil temprano de calidad que les permita ejercer sus derechos y expandir su potencial. Y se cimentaría una estructura de cuidados para las personas adultas mayores con dependencia, que irá en aumento progresivo, antes que la demanda de cuidados se vuelva exponencial. Actualmente, para la franja etaria de adultos mayores, el 22.8% vive en pobreza (medida a través del ingreso).

Por otro lado, cabe preguntarse aquí cuáles son las posibilidades actuales del sector de niñas, niños y adolescentes que irán entrando al mundo laboral en solo pocos años, en términos de oferta laboral, precariedad laboral o trabajo digno y tipos de trabajo a los cuales acceder.

Este sector precisará poder producir y ahorrar recursos dentro de esta ventana de oportunidad.

Este bono se proyecta duraría hasta 2040. Pero hay que aprovecharlo ahora.

BRECHAS

Paraguay sigue siendo uno de los países de la región más desiguales, en el continente más desigual del planeta. Los Objetivos de Desarrollo convocan a la implementación de las políticas de protección social con exigentes metas al 2030. La necesidad es la de continuar con la progresividad para destinar el máximo de los recursos que hacen posible el efectivo cumplimiento de los acuerdos suscritos democráticamente.

A pesar de los avances, no se ha podido responder en su totalidad a los retos de la universalización del trabajo decente y la reducción de brechas que generan desigualdades de género y de grupos étnicos. Estos puntos son de preocupación al tener en cuenta que dos tercios de la población carece de protección social, por lo que si esta situación no se revierte y con el envejecimiento de la población, las brechas serán más profundas. 

DESAFÍOS

Los desafíos son claros y las rutas también, no hay necesidad de descubrir la pólvora ni la rueda. Por suerte esto, es decir, la infraestructura institucional e incluso las políticas sociales están escritas, pero lo que no está transitado ni ejercitado suficientemente y con calidad son la articulación en la llegada de las políticas, la voluntad política y la generación de fondos, inversión y planes de financiación de las necesidades de la niñez y la adolescencia.

¹ Encuesta Permanente de Hogares, Asunción, 2016. ² Nota Sectorial 1, Unidad Técnica del Gabinete Social, Asunción, 2017. ³ Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, 1989. ⁴ Ibidem, Cepal, 2011. ⁵ Documento marco de Politicas de cuidado,  Serafini, pp. 28, 2017. ⁶ Nota sectorial 1, UTGS, Asunción, 2016.



HEVE OTERO

Es psicóloga con una maestría por la Universidad de Boston.
Ha coordinado los equipos de incidencia y legislativos para la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia.
Ha sido la Directora Ejecutiva de CDIA por 10 años.
Las temáticas que investiga giran alrededor de la prevención de la violencia, es asesora en temas de protección y derechos de la niñez y la adolescencia.


Link para leer la revista completa: http://bit.ly/revista_cdiaobserva10